Чи залишиться у Виборчому кодексі паралельне балотування?
Вибори до місцевих рад, заплановані на осінь цього року, матимуть багато новацій – насамперед через територіальне переформатування рад у зв’язку з реформою, яке істотно зменшить саму кількість органів місцевого самоврядування. Немало новацій викликало дискусії і навіть пропозиції змінити Виборчий кодекс.
Новий Виборчий кодекс, що набув чинності у січні цього року, передбачає низку новацій, які змушують політичні партії серйозно зайнятися своєю розбудовою, аби посилити або, принаймні, зберегти вплив, отримавши мандати у радах різних рівнів. Зокрема, якщо попередня версія Закону про вибори давала можливість одному кандидату балотуватися до різних рад – міської, районної, обласної, а також на посаду міського голови, то нині «прицілу» на багато «стільців» Виборчий кодекс не передбачає.
Тобто маленьким партіям, що не розвивали свою структуру і на округи висували кандидатів, які паралельно балотувалися й у ради інших рівнів, тепер доведеться шукати окремих кандидатів на кожен мандат.
Низка юристів вбачає у цьому порушення права бути обраним, тож нині народні депутати обговорюють можливе внесення змін до Виборчого кодексу. Серед іншого пропонується знизити бар’єр для партійної системи з 90 тисяч виборців до 15 тисяч. Втім, і тут партіям доведеться шукати значно більше кандидатів. Також тривають дискусії щодо можливості повернути паралельне балотування. Незмінною залишається лише гендерна квота – на рівні 40%.
Про те, як спрацювало паралельне балотування на Київщині у 2015 році, а також як новації Виборчого кодексу можуть вплинути на політичну систему України, поінформував Рух ЧЕСНО, проаналізувавши дані із сайту ЦВК.
У містах Київщини на пост міського голови загалом висувалося близько 250 кандидатів. З них 97 балотувались паралельно. Цікаво, що найбільша кількість паралельних балотувань припала саме на міськради. Зокрема, на сайті ЦВК зазначено 85 таких випадків. І це зрозуміло, адже місцевий партійний лідер, який мав намір стати міським головою, у разі поразки міг очолити фракцію, якщо його партія долала 5%-й бар’єр.
Однак навіть у цьому випадку лише третина цих кандидатів у міські голови очолювала список партії. Загалом серед 50 з них тільки сім, які паралельно очолили партійний список, стали переможцями виборчих перегонів, а це трохи більше чверті міських рад Київщини.
Наприклад, у Ржищеві кандидат від партії «Наш край» Микола Спичак не очолював партійний список, і не набрав голосів, щоб потрапити до ради, зате за нього проголосували як за міського голову.
І це не один випадок, коли кандидат на пост міського голови з хорошим результатом не набирав голосів для отримання мандата депутата. Зокрема, в Ірпені Ігор Мазур (БПП) здобув друге місце за підсумками голосування, але у внутрішньопартійному рейтингу серед 36 кандидатів був аж 35-м, отримавши трохи більше 4% голосів. А ось його колега по партії, який мав найкращий результат, здобув 25% підтримки виборців.
За нинішнім же Виборчим кодексом, у містах, де діятиме партійна система виборів, не передбачається, що перший номер з партсписку гарантовано пройде до ради, якщо політсила здолає 5%-й бар’єр. Депутатів ради визначатимуть виборці, проголосувавши за кандидатів з відкритих списків за такою системою: у виборчому бюлетені потрібно буде позначити партію, а внизу написати номер кандидата від цієї партії, якого виборець підтримує.
Отже, чітко розмежовано балотування на пост менеджера міста і депутата ради. На думку лідерки «Самопомочі» Оксани Сироїд, членам партій доведеться замислюватимуться, куди краще балотуватися: чи до міської ради, де очолити фракцію, чи на посаду міського голови – з ризиком не отримати перемогу, і на п’ять років випасти з виборчого циклу.
«Якщо це буде змінено, й можна буде балотуватися одночасно і за списком, і на мера, тоді буде інша кількість прізвищ. Крім того, моя позиція така, що партії, які не мають загальнонаціонального рейтингу, але мають паростки в містах, повинні об’єднатись і мати спільного кандидата на міського голову чи голову ОТГ. Якщо є добра, якісна людина, то неважливий банер», –каже Оксана Сироїд.
До речі, серед кандидатів у міські голови, які не перемогли у перегонах, лише 34, тобто трохи більше третини, отримали мандати депутатів міськрад.
Експерти Руху ЧЕСНО зауважують, що може скластися така ситуація, коли міським головою стане кандидат-самовисуванець або представник партії із незначним рейтингом і невеликою фракцією, і тоді є ризик, що в раді складеться опозиція, яка ігноруватиме сесії, не розподілятиме бюджет… І тоді заручником ситуації стане вся громада, адже блокуватиметься її економічний розвиток.
Власне, за останні п’ять років такі випадки вже помічено, зокрема в Глухові, Конотопі, Білгороді-Дністровському. На Київщині до переліку таких увійшло селищі Коцюбинське. Аби унеможливити такі ситуації, змін потребує не лише Виборчий кодекс, а й законодавче поле, яким регламентується робота органів місцевого самоврядування. Істотного вдосконалення вимагає й процедура відкликання депутатів.
Практично в 50% міських громад перемагали самовисуванці. Обираючи міського голову, люди здебільшого хотіли бачити на цьому посту регіонального лідера, і орієнтувалися саме на нього, а не на великі партійні бренди.
Таким чином, саме регіональні лідери могли б підтягти вгору рейтинг політсили і сформувати у раді робочу більшість, яка може допомогти реалізувати заявлену перед громадою передвиборчу програму.
На виборах люди не проголосували за жодного кандидата від ВО «Батьківщина» на посаду міського голови, хоча політсила охопила майже всі ради. «Солідарність», яка закрила понад половину рад, змогла перемогти лише в трьох містах. Щодо партій – певним чином, хоча і несистемно, спрацювали регіональні проєкти «Нові обличчя», «Воля», «Рідне місто».
«Якщо кандидат іде в мери, то він повинен мати можливість балотуватись і до ради. Він має очолювати список, підвищувати рейтинг як лідер. І цей перший номер має бути захищеним. От уявіть: ви ведете кампанію, їздите по всьому великому округу – місту. А міста можуть бути досить великими. Коли буде час працювати на одному своєму окрузі локально?» – запитує очільник фракції «Свобода» в Київській облраді Ігор Сабій, який 2015 року пройшов до ради як перший номер партійного списку.
За паралельне балотування кандидата у міські голови й до місцевої ради виступає політичний консультант, тренер Міжнародного республіканського інституту з планування виборчих кампаній та партійного будівництва Максим Колесніков.
«Тут логічно – спільна сфера інтересів у межах однієї громади. Я хочу бути мером міста та депутатом, бо я хочу змінити життя саме в цьому місті на краще. Якщо не стану мером, то зможу змінювати якість життя як депутат. Єдине, що я б не робив захищеним перший номер. Мають бути відкриті списки, коли люди вирішують, кого обирають. Якщо ти лідер партії й тебе знає громада міста, то яка проблема перемогти на окрузі? І це убезпечить те, що перший номер може стати монетизованою історією», – пояснює він.
Експерти звертають увагу, що Виборчий кодекс, який мав би уніфікувати правила гри на всіх рівнях, як і щодо застав на виборах, у частині паралельного балотування теж запровадив нерівність. Якщо на місцевому рівні наразі захищеного номера немає взагалі, то у списку до парламенту таких «заброньованих» місць аж дев’ять.
Таким чином, ці місця можуть бути предметом торгу й домовленостей і не завжди діставатися партійцям, причетним до партбудівництва. Зокрема, до першого десятка ВО «Батьківщина» на минулорічних парламентських виборах потрапив лідер іншої партії – Сергій Тарута. А на місцевих виборах 2015 року лідери чи кандидат на посаду міського голови не завжди опинялися на перших позиціях у списках.
Звісно, крім міських рад, низка кандидатів у міські голови паралельно висувалася до районних чи обласних рад. Та жоден з таких не став міським головою.
Технологія паралельного кандидування в мери та депутати райради на рівні райрад дала деяким політикам бажаний результат. Із 97 кандидатів у міські голови 21 паралельно балотувався до райради. Шість із них навіть були на перших позиціях у партійних списках на виборах до райради, і вісім стали депутатами.
Вірогідно, ті, хто балотувався водночас і в міські голови, і в депутати райради, сподівалися, що таким чином поліпшать свою впізнаваність на окрузі. Це справді спрацювало.
Однак після адмінреформи значно зменшиться кількість райрад, зокрема, на Київщині – з 25 до 5. Натомість істотно збільшиться розмір округів.
Керівник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко наголошує, що райради мали б формуватися не безпосередньо виборцями, а депутатами рад ОТГ.
«Я б застосовував непрямі вибори. Але ми не можемо без змін до Конституції формувати райради з депутатів рад громад. Якщо внести зміни, то райради не будуть органами місцевого самоврядування, а будуть представницькими органами для координації міжмуніципального співробітництва. А політикам це все заскладно. Останнім часом, коли ти говориш щось складніше, ніж 2+2, то від цього відмахуються», –констатуєІгор Коліушко.
Щодо обласної ради – з 97 кандидатів у міські голови, які балотувалися паралельно, лише 9 вирішили балотуватися до облради. І міським головою не став жоден з них, і практично всі не пройшли до облради, окрім Ганни Старикової з «Батьківщини». Втім, вона буда першим номером партійного списку, а не змагалась на окрузі. Таким чином, балотування у міські голови жодному з кандидатів не допомогло стати депутатом облради через підвищення рейтингу на окрузі.
Експерти зауважують, що оскільки облради певним чином – кадровий резерв на вибори до Верховної Ради, то інтерес на майбутніх виборах до облрад буде значно більшим, аніж до райрад. Однак можуть зрости і ризики необрання через відсутність паралельного балотування.
Дані доводять, що паралельне балотування кандидата в мери й до районної чи обласної ради має суто технічну функцію, яку використовують штаби, і спричиняє якісну зміну політики.
«Це питання значно глибше, ніж проста математична доцільність. Треба дивитися на конституційні права громадян. Є таке право, як бути обраним. І воно не може бути обмежене. Так, з точки зору логіки виборця й, певно, політика, можуть виникати питання, чому кандидат іде на вибори як кандидат у мери та балотується в райраду чи облраду. Але якщо дивитися на Конституцію, то вона дає право бути обраним», – каже очільник регламентної комісії облради Роман Титикало (обирався від «Самопомочі»), який за фахом є юристом.
Коліушко також зазначає, що скасування паралельного балотування може бути розцінене як обмеження прав громадянина: «Тут дійсно є проблеми з правами людини на участь в управлінні місцевими справами. Законодавство має норми, які не дозволяють бути на якійсь посаді та в раді одночасно. А чому забороняють одночасно балотуватися в міську раду Києва та Львова або Києва й Харкова? Такі обмеження є дискримінаційними. Ми багато разів раніше дискутували про обмеження балотування, і завжди перемагала думка, що балотування ще не означає бути обраним. Я свого часу обстоював, що держслужбовці та військові не можуть балотуватися, якщо не пішли у відставку: або ти займаєшся державною чи військовою службою, або ти займаєшся політикою. Але я програвав у цих дискусіях, бо більшість юристів доводили, що це порушує права людини. А тут із паралельним балотуванням узагалі немає правової аргументації».
Віталій Безгін («Слуга народу»), член профільного комітету парламенту, пояснює, чому він проти паралельного балотування: «Це феодалізація виборів».
На думку експерта Максима Колєсникова, цю норму запровадили для стимулювання розвитку партбудівництва.
«Якщо раніше, за попередніх норм закону, можна було реєструвати місцеву партію, обирати ключові ради та балотуватися тим самим складом кандидатів, то тепер потрібно буде розвивати партструктуру. Треба шукати людей, які «тягтимуть» список і рейтинг, або мати такий крутий національний бренд, який дає можливість ставити на округи «кота в мішку». За таких умов малим партіям прорватися на цих виборах на олімп влади буде складно. З іншого боку, рейтингові партії, якщо будуть ставити масажистів, фотографів тощо, які чудитимуть, уб’ють свій рейтинг на довгострокову перспективу. Малі ж партії, якщо шукатимуть нові підходи, вибудовуватимуть ідеологію й шукатимуть прибічників, зміцнять підвалини свого партбудівництва. Ці законодавчі зміни стимулюють малі партії зі схожими ідеями та цінностями, наприклад такі, як «Голос», «Сила людей», «ДемАльянс», задуматися про об’єднання, щоб вижити. Коли людина кандидується до трьох рад і на мера, то мінімум у двох випадках цей політик бреше. Не можна думати, що ти будеш управляти містом або будеш депутатом району чи області одночасно. Ба більше, після того, як підвищили застави, кандидуватися на всі рівні буде дуже дорого й недоцільно. Хто захоче фінансувати «титанік»?» – перепитує Колєсников.
Експерти, які аналізували кадрові можливості партій балотуватись у громадах, де менш ніж 90 тисяч виборців, зауважують, що за результатами попередніх місцевих виборів до рад малих міст та облради кандидатами була приблизно однакова кількість партій. Однак кількісний показник автоматично не означає якість.
Коли закон дозволяв паралельне балотування, партії не завжди могли знайти кандидатів.
Якщо говорити про паралельне балотування в депутати, то у 2015 році таких кандидатів на Київщині було понад 1050. З них більше 900 – до міськрад (114, або майже 13%, очолювали списки). Депутатські мандати отримали 128 політиків (14%). З тих, хто переміг, 71 (понад 55%) був першим кандидатом.
У районні ради балотувалися майже 800 (794) кандидатів, які паралельно ішли до рад інших рівнів. З них 82 кандидати (понад 10%) були першим номером у партійному списку. 86 політиків біли обрані, з них 48 – перші номери (майже 56%).
Таким чином, для кандидатів, які паралельно висувалися до рад різних рівнів, перший номер у списку ставав додатковою й вагомою гарантією перемоги.
«З точки зору якості політичної еліти краще надавати людям можливість іти в різні ради. Загальна кількість людей, які можуть виконувати представницькі функції якісно, на жаль, не така велика, щоб такими людьми розкидатися. Паралельне балотування не обмежує чиїсь права бути обраним. Це як подавати документи до різних вишів. Я б навіть у цьому й кандидатів у мери не обмежував», – каже депутат облради Олександр Горган, котрий за президентства Порошенка був головою Київської ОДА.
«Проблеми й ризики з тим, де взяти якісних кандидатів, будуть не лише у малих партій. Ці проблеми будуть і у «Слуги народу», і в «Солідарності». Нові проєкти від цієї норми постраждають найбільше. В усіх партіях є обмежене коло осіб, яким можна довірити без ризиків кандидуватися та представляти партію на виборах. Часи, коли до списків кидали лікарів, водіїв і масажистів, закінчилися. Якщо у владу заходять «лєві» пасажири, від цього програє й імідж партії, і виборці. Найгірше, що у громадян, які мали б іти в політику й оновлювати кадровий потенціал, формується її несприйняття та огида. Гасло «Зробимо їх разом» не обирає ж, кого саме. І той, хто чесно працював п’ять років, і той, хто мародерствував та був корупціонером, – і ті, й ті потрапили до категорії «всі», – підкреслює Горган, але запевняє, що у «Європейської солідарності» вистачить кадрового потенціалу, аби знайти кандидатів до рад різних рівнів.
До речі, Рух ЧЕСНО зафіксував, що потенційні кандидати від «Європейської солідарності» під час карантину роздають коробки з «гречкою», і експерти зауважують, що таким чином виборча кампанія вже стартувала.
Незважаючи на те, що політсили запевняють, що у них є достатній кадровий резерв, уже видно «перетікання» політиків від одного політичного бренду до іншого. Зокрема, серед тих, хто розносив коробки з «гречкою» від «ЄС», був навіть ексрегіонал Дмитро Христюк. До речі, він на місцевих виборах 2015 року очолював список партії «Нові обличчя» до облради.
Із тих кандидатів, які балотувалися до облради, 382 кандидувалися паралельно. Перемогли на виборах лише 6% таких кандидатів. І тільки двоє з висуванців до інших рад очолювали партійний список на обласному рівні, й вони обоє не пройшли.
Тепер про гендерну квоту. На місцевих виборах її вперше запровадили у 2015 році, коли у списку мало бути 30% жінок. Але не було ні санкцій за невиконання квоти, ні додаткових заохочень за її дотримання.
За новим Виборчим кодексом, квота складає 40%. ЦВК вперше в історії України не реєструватиме список партії, якщо побачить порушення квотного принципу.
На Київщині понад 350 кандидаток балотувалися двічі й більше разів, а це майже третина паралельних балотувань.
Керівник обласного осередку ВО «Свобода» Ігор Сабій зазначив, що їхня політсила має достатньо жінок, щоб вони були представлені у радах усіх рівнів. Однак він переконаний, що паралельне балотування варто повернути.
«Ви розумієте, що кожного політика – чи то жінка, чи то чоловік – відсутність можливості паралельного балотування змусить «приземлитися». Це ще питання, чи матиме партія рейтинг 5% чи вище, та скільки депутатів вона зможе завести в облраду. А от на місці людина може виграти і стати депутатом. Тому в нас знизиться рівень політики саме в облраді, роль якої значно зростає. Облрада формуватиме виконком, який перебере на себе функції ОДА. І щоб управляти областю, потрібен досить високий рівень. Мають проходити найкращі. От у нас є депутатка облради – «свободівка» Наталія Музиченко. Вона виграла вибори в Білій Церкві та області. Й от має тепер можливість представляти громаду на рівні облради. А тепер для партій з меншим рейтингом постане питання, чи «приземляти» таких депутатів у місцевих радах або ризикувати ними в обласному списку. Але реально цінні й досвідчені можуть тоді залишитися без представницьких повноважень», – додає Сабій.
Коли будуть утворені ОТГ та збільшено розміри самих громад, тоді, наприклад, на Київщині кількість депутатів стане меншою уп’ятеро – в основному за рахунок селищних і сільських рад, де партійна система не діяла на виборах 2015 року. Однак у разі, якщо партійний бар’єр знизять до населених пунктів з кількістю виборців від 15 тисяч і скасують паралельне балотування, політсили будуть змушені активно шукати нові кадри, особливо серед жінок.
Також, окрім обговорення щодо повернення паралельного балотування та зниження партійного бар’єра, не втрачає гостроти питання щодо суми застави на місцевих виборах, яка істотно збільшилась. На думку експертів, нинішня сума застави ускладнює доступ до політики. Та навіть зменшення його удвічі, як пропонують народні депутати, навряд чи позитивно вплине на доступ до політики.
Ілюстрації з сайту ЧЕСНО